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Aménagement-Construction-Urbanisme opérationnel

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Déclaration de projet par Emmanuelle GILLET-LORENZI (2007)

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16 janvier 2007

Fiche écrite par Emmanuelle Gillet Lorenzi - Maître de conférences de droit public et aménagement - Institut d’aménagement du territoire et d’environnement de l’université de Reims (IATEUR ).

La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 crée une nouvelle étape d’information du public sur les projets donnant lieu à enquête publique eu raison de leur impact sur l’environnement. Ces nouvelles dispositions reprises en particulier à l’article 144 du texte de loi, trouvent directement leur source dans l’étude adoptée le 25 novembre 1999 par le Conseil d’Etat sous le titre L’utilité publique aujourd’hui.
La déclaration de projet, véritable réponse à un souci de démocratie et de transparence, permet aux responsables de projets publics susceptibles d’affecter l’environnement d’en affirmer solennellement l’intérêt général, par des décisions clairement identifiées. Cassant le monopole de l’Etat en matière de constatation de l’intérêt général, la déclaration de projet permet ainsi à ces responsables de prendre leur responsabilités vis à vis des administrés et des autres personnes publiques qu’il y ait ou non présence d’une déclaration d’utilité publique en raison de la mise en œuvre de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique.
Initialement créée pour ouvrir aux collectivités territoriales la possibilité de se prononcer sur l’intérêt général d’une opération, la déclaration de projet apparaît, à la lumière des dispositions législatives les plus récentes, comme un instrument permettant à l’Etat d’intervenir en matière de réglementation d’urbanisme relevant normalement de la compétence des communes.

  I - Le régime juridique de la déclaration de projet

1. Champ d’application :

Aux termes de l’article L126-1 du code de l’environnement, deux conditions doivent être cumulativement remplies pour qu’il y ait déclaration de projet :

  • il doit s’agir d’une opération qui, en raison de sa nature, de sa consistance ou du caractère des zones concernées, est susceptible d’affecter l’environnement. Elle doit donc donner lieu à enquête publique au titre de la loi du 12 juillet 1983 dite loi Bouchardeau (art L 123-1 du code de l’environnement)
    Sur ce point on pourra utilement se rapporter à la fiche sur les enquêtes publiques pour la protection de l’environnement
  • il doit s’agir d’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages c’est à dire d’une opération nécessairement publique.

Dans certaines hypothèses la procédure de déclaration préalable viendra s’ajouter aux autres formes de participation du public que sont le débat public et la concertation préalable. Ainsi si un projet entre dans le champ d’application de ces dernières procédures, la chronologie est la suivante : la commission du débat public intervient en premier lieu avec l’organisation éventuelle d’un débat public ; La concertation préalable est alors menée en parallèle. Dans un second temps, le projet est soumis à enquête publique « Bouchardeau ». La déclaration de projet intervient enfin in fine.

Cette déclaration de projet pourra être suivie d’une déclaration d’utilité publique dans l’hypothèse où le projet public nécessite le recours à la procédure d’expropriation. Dans ce cas deux hypothèses sont à distinguer :

  • lorsque l’expropriation est poursuivie au profit d’une collectivité locale ou de l’un de ses établissements publics : l’Etat demande au « responsable du projet », nécessairement public, de se prononcer sur l’intérêt général de ce même projet
  • lorsque l’expropriation est poursuivie au profit de l’Etat ou de l’un de ses établissements publics : la déclaration d’utilité publique tient alors lieu de déclaration de projet.

Enfin certaines déclarations de projet entraîneront une modification des documents d’urbanisme, SCOT et PLU. L’article L 122-15 du code de l’urbanisme dispose en effet que la déclaration de projet d’une opération qui n’est pas compatible avec les dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ne peut intervenir que si :
1°L’enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l’utilité publique ou l’intérêt général de l’opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence ;
2º la déclaration de projet est prise après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l’objet d’un examen conjoint.

Une disposition similaire s’applique en matière de PLU en application de l’article L 123-16 du code de l’urbanisme du code de l’urbanisme. Les procédures précises à suivre sont quant à elles explicitées pour le SCOT aux articles R 122-11-1, R 122-11-2, R 122-11-3 et R 122-12du code de l’urbanisme et pour les PLU aux articles R 123-23-1, R 123-23-2, R 123-23-3, R 123-24 du code de l’urbanisme.

Il faut noter enfin que depuis la loi du 13 juillet 2006 dite loi ENL, les collectivités territoriales, les établissements publics d’aménagement et surtout l’Etat peuvent recourir à la déclaration de projet pour réaliser une action ou une opération d’aménagement au sens du code de l’urbanisme et faire procéder à la mise en compatibilité subséquente des documents d’urbanisme communaux (PLU) et intercommunaux (SCOT).(article L 300-6 du code de l’urbanisme)

2. Autorité compétente :

La déclaration de projet relève soit de la compétence de l’autorité de l’Etat soit de la compétence de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public « responsable du projet », c’est à dire la personne morale pour le compte de laquelle les travaux sont effectués ou l’ouvrage construit. Ces dernières dispositions tirent ainsi les conséquences du mouvement de décentralisation engagé au début des années 1980.

Un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme (art. L 122-4 du code de l’urbanisme) peut également prendre une déclaration de projet. (art. L 122-15 du code de l’urbanisme)

Les établissements publics d’aménagement créés en application de l’article L 321-1 du code de l’urbanisme peuvent eux aussi se prononcer par une déclaration de projet sur l’intérêt d’une action ou d’une opération d’aménagement au sens du code de l’urbanisme.

3. Le contenu de la déclaration de projet :

La déclaration de projet mentionne l’objet de l’opération tel qu’il figure dans le dossier soumis à l’enquête, sans que l’autorité compétente ait sur ce point un quelconque pouvoir d’appréciation.
La déclaration de projet comporte également les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général. (art L 126-1 du code de l’environnement). Cette précision concernant l’obligation de motivation de ces déclarations prend toute son importance à la lumière du rappel de la nature juridique de ladite déclaration : a l’instar des déclarations d’utilité publique, les déclarations de projet ne sont ni des décisions réglementaire ni des décisions individuelles. Ce sont des décisions d’espèce auxquelles sont inapplicables les dispositions intégrées à la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et les administrés.

Il faut également insister sur la contribution de la déclaration de projet à l’amélioration de l’information dispensée au public. Aux termes de ce même article L 126-1, la déclaration de projet indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique. Ces modifications ne sauraient bien sûr altérer l’économie générale du projet : dans l’hypothèse inverse, la consultation du public perdrait de son sens sans l’organisation d’une nouvelle enquête portant sur le « nouveau » projet.

Enfin, il faut préciser que la déclaration de projet peut déclarer ou ne pas déclarer l’intérêt général. Dans l’hypothèse où l’expropriation est poursuivie au profit d’une collectivité locale ou de l’un de ses établissements publics, l’Etat ne se trouve pas en situation de compétence liée pour déclarer l’utilité du projet lorsque le responsable de ce même projet en a affirmé l’intérêt général. Si l’Etat refuse effectivement de prononcer une déclaration d’utilité publique il devra motiver son refus, ce dernier devant intégrer l’énoncé des considérations de droit et de fait le justifiant. Ce refus devra intervenir au plus tard un an après la clôture de l’enquête, ce délai se trouvant majoré de six mois lorsque la DUP doit être prononcée en décret en Conseil d’Etat (art. L 111-1-1 du code de l’expropriation).

4. La question des délais de validité

L’enquête a une durée de vie limitée. C’est pourquoi l’article L 126-1 dispose que si la déclaration de projet n’est pas intervenue dans le délai d’un an à compter de la clôture de l’enquête, l’opération ne peut être réalisée sans une nouvelle enquête.

Une application particulière de cette condition de délai est effectuée lorsque le projet, soumis à expropriation au profit d’une collectivité territoriale ou d’un de ses établissements publics, doit faire l’objet d’une déclaration de projet puis d’une déclaration d’utilité publique. L’article L 11-1-1 du code de l’expropriation prévoit en effet dans cette hypothèse que l’autorité compétente de l’Etat demande, au terme de l’enquête publique, à la collectivité ou à l’établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l’intérêt général du projet dans les conditions prévues à l’article L. 126-1 du code de l’environnement. Il s’agit ici d’éviter au mieux de retarder au pire de stopper le déroulement de la procédure de déclaration d’utilité publique.

Le délai d’intervention de la déclaration de projet présente enfin un caractère variable lorsque cette déclaration entraîne la modification ou la révision d’un PLU ou d’un SCOT. Aux termes des articles L 122-15 et L 123-16 du code de l’urbanisme lorsque la déclaration de projet est prise par une personne publique non compétente pour élaborer et gérer les documents d’urbanisme, cette déclaration ne peut intervenir qu’après mise en compatibilité du SCOT ou du PLU. Aucun délai n’est en l’espèce précisé.

La déclaration préalable a elle aussi une durée de vie limitée. Ainsi, Si les travaux n’ont pas reçu de commencement d’exécution dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la déclaration de projet, la déclaration devient caduque. Ce délai peut néanmoins être prorogé une fois pour la même durée sana nouvelle enquête par une déclaration de projet prise dans les mêmes formes que la déclaration initiale et intervenant avant l’expiration du délai de 5 ans. Pour ce faire, aucun changement dans les circonstances de fait ou de droit ne doit être intervenu, la décision de prorogation devant intervenir avant l’expiration du premier délai de cinq ans.

5. Les modalités de publicité

Aux termes de l’article R 126-2 du code de l’environnement, la déclaration de projet est publiée dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales, pour les actes des organes délibérants des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale. Elle fait en outre l’objet d’un affichage dans chacune des communes concernées par le projet.
La déclaration de projet prise par l’Etat ou un de ses établissements publics est publiée au Recueil des actes administratifs de l’Etat dans le ou les départements intéressés (art R 126-3 du code de l’environnement). Elle est également affichée dans chacune des communes concernées par le projet.
Enfin quand la déclaration d’utilité publique vaut déclaration de projet, elle est également affichée dans chacune des communes concernées par le projet. (art R 126-4 du code de l’environnement)
Dans ces trois hypothèses il faut noter que chacune des formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le public peut consulter les document exposant respectivement le texte de la déclaration de projet ou les motifs de la déclaration d’utilité publique.

La publication de la déclaration d’utilité publique valant déclaration de projet est régie par les articles R 122-13 du code de l’urbanisme ou R 123-15 du même code lorsque ladite déclaration d’utilité publique emporte mise en compatibilité d’un SCOT ou d’un PLU.

6. Effets de la déclaration :

Aux termes de l’article 144 de la loi relative à la démocratie de proximité, l’autorité compétente se trouve en situation de compétence liée : elle est obligée avec la déclaration de projet de se prononcer sur l’intérêt général d’un projet de travaux d’aménagements ou d’ouvrages concernés par lesdites dispositions. Cette même autorité se prononce néanmoins sur le caractère d’intérêt général ou non de son projet indépendamment des résultats de l’enquête publique.

En l’absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée.
A l’inverse si une déclaration de projet est édictée, cette dernière ouvre droit à la délivrance des autorisations de travaux. Pour autant cette délivrance ne présente pas un caractère automatique.

En matière d’urbanisme, la déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du schéma de cohérence territoriale lorsqu’elle est prise par l’établissement public compétent en matière d’élaboration et de gestion de SCOT. Lorsqu’elle est prise par une autre personne publique, elle ne peut intervenir qu’après mise en compatibilité du schéma. Cette disposition tend à éviter toute forme de tutelle.
Là encore des dispositions similaires s’appliquent en matière de PLU.

  II- Le contentieux de la déclaration de projet

A l’instar de la déclaration d’utilité publique, la déclaration de projet peut faire l’objet d’un recours contentieux en tant que tel en l’absence de toute déclaration d’utilité publique. La déclaration est une décision d’espèce faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le contrôle du juge de l’excès de pouvoir concerne les conditions de légalité externe de la déclaration de projet (compétences, procédure et forme).

En application de la théorie des mesures préparatoires, que tous les vices susceptibles d’affecter l’enquête publique préalable à la déclaration de projet pourront être invoqués à l’appui d’un recours contre cette dernière.

L’article L 11-1-1 du code de l’expropriation prévoit très explicitement la possibilité de contester la légalité de la déclaration de projet mais exclusivement par voie d’exception à l’occasion d’un recours intenté à l’encontre de la déclaration d’utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de la déclaration de projet (compétences, procédure et forme de l’acte) sont néanmoins sans incidence sur la légalité de la déclaration d’utilité publique.

Quand à l’intensité du contrôle exercé par le juge administratif sur la déclaration de projet, l’application de la théorie du bilan déjà utilisé en matière de contrôle de l’utilité publique s’avère la plus probable. Il faut simplement remarquer qu’en l’absence d’expropriation et donc d’atteinte au droit de propriété, le bilan sera amené à confronter l’intérêt général avec l’atteinte aux intérêts privés, l’atteinte aux autres intérêts publics et le coût financier du projet. Les décisions à venir du juge administratif permettront de préciser ce point.

  Textes de référence

  • Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006,JORF du 16 juillet 2006, p.
  • Loi n° 2003-710 du 1 août 2003, JORF du 2 août 2003, p.
  • Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, JORF du 28 février 2002, p. 3808 (articles 144 et 145)
  • Décret n° 2006-629 du 30 mai 2006 relatif à la déclaration de projet et modifiant le code de l’environnement, JORF du 31 mai 2006, p. 8141
  • Décret n° 2004-531 du 9 juin 2004 relatif aux documents d’urbanisme et modifiant les code de l’urbanisme, JORF du 13 juin 2004, p. 10 542
  • Code de l’environnement : articles L 122-1 et L 126-1 ; articles R 126-1, R 126-2, R 126-3 et R126-4
  • Code de l’expropriation : article L 11-1-1
  • Code de l’urbanisme articles L 122-15, L 123-16, L 123-18 et L 141-1-2 (règles générales d’aménagement et d’urbanisme), L 300-6 (aménagement foncier), R 122-11-1, R 122-11-2, R122-11-3, R 122-12, R 123-23-1, R 123-23-2, R 123-23-3, R 123-24

  Bibliographie

  • Conseil d’Etat, L’utilité publique aujourd’hui, La documentation française, 1999
  • Seydou TRAORE, « La nouvelle procédure de « déclaration de projet » », B.J.D.U., 4/ 2002, p. 242/251
  • Pierre BON, « Déclaration de projet d’intérêt général et déclaration d’utilité publique », R.D.I., juillet/août 2002, p. 287/295

  Jurisprudence

CE 27 juin 2005 Association Jeune canoë kayak avignonnais, req n° 262681, gazette du palais, 12 août 2006, n° 224, p. 28

TA de Paris du 18 juin 2004, Association environnement XVe, Association orbital et autres, n° 0311506/7, AJDA du 24 janvier 2005, p. 160

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